改革开放40年以来, 农村集体经济发展的框架体系和发展模式纷繁复杂, 城乡关系的变动塑造了集体经济发展的制度环境、资源条件和发展空间。文章从中国独特的土地制度和集体经济发展重要政策的视角, 以城乡关系的四个发展阶段对比, 分析集体经济的发展轨迹。集体经济的发展也经历了四个阶段, 并在每一阶段都具有各自的形式与特征。2012年至今的新发展阶段, 集体经济再发展的制度和政策基础逐步具备, 未来发展需要进一步进行制度和组织创新。

集体经济是我国农村经济制度的主要形式。宪法规定:社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济是社会主义劳动群众集体所有制经济。集体经济是促进农村经济全面发展和实现共同富裕的基础, 也是增强农村基层组织凝聚力、号召力和战斗力的重要保证。发展壮大集体经济不仅是一个经济问题, 更是事关党在农村执政基础和执政地位的政治问题。陈锡文认为, 涉及亿万农民切身利益的农村改革, 虽然产生过争论, 但并没有引发社会的不安和动荡, 根本原因是在整个改革过程中, 党领导农民群众始终坚持了农村土地集体所有制。农村土地的集体所有制, 是我国建立社会主义制度后农村的基础性制度, 也是农村集体经济的制度基础[1]。正是因为始终保有这个制度基础, 才使得农村集体经济虽有兴衰起落, 但仍一直存在, 并成为新时代乡村振兴的重要抓手。

在40年的发展中, 农村集体经济实力不断增长。截至2016年底, 全国农村集体资产 (不包括土地资产) 总额3.1万亿元, 村均555.4万元, 比2015年同比增长12.5%1。如此巨量的集体经济资产在改革开放40年中乃至未来的发展中, 如何实现保值增值, 实现经济、政治、社会等功能意义十分重大。当前农村集体资产清产核资和经营性资产股份合作制改革被作为农村集体产权制度改革的两大重点任务全面推进。2018年, 已有超过13万个村组完成改革, 确认集体成员超过1亿人。目前北京、上海、浙江三省市已经基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革, 先行试点的29个县也积累了很多可复制可推广的经验。中央明确到2021年底要基本完成这项改革, 2018年, 在改革开放40周年之际, 农业农村部继续扩大改革试点覆盖面, 已确定吉林、江苏、山东3个省开展整省试点, 河北省石家庄市等50个地市开展整市试点, 天津市武清区等150个县 (市、区) 开展整县试点, 目前中央试点单位共涉及1 000个县左右, 约占全国总数的1/32。集体经济发展的制度和政策基础正在逐步夯实, 在当前改革深入推进之际, 梳理改革开放40年来集体经济的历史变迁, 对于在改革中利用历史经验、精细操作改革具有重要意义。

改革开放40年来, 农村集体经济发展环境面临的一个巨大变化是城乡关系的开放。因此, 我们可以在城乡关系的变化中理解集体经济的发展。集体经济按照城乡关系可以分为两大类:村集体经济、城镇集体经济。要理解集体经济发展, 必须将其放置在一定的制度环境之中。它不仅受到农村土地政策和其它相关政策的影响, 更受到国家宏观政策中城乡关系偏“城”、工农关系偏“工”、土地使用与开发中偏“公”等三个不平等关系的影响。陈锡文认为农村改革进展, 大体上是如下路径:不断深化和拓展:改革商品流通体制———改革资源要素配置机制———改革城乡二元分割的体制———确立城乡统筹发展的体制机制[1]。这个路径是农村经济不断市场化发展的路径, 与集体经济发展的现实路径和趋势相互佐证。在集体经济资产增值保值的基础上推进以人为核心的新型城镇化是农村集体经济发展的一个重要动力。

集体经济的内涵丰富, 一方面, 集体资产包含三类资产:资源性、非经营性和经营性资产。另一方面, 不同阶段的集体经济发展市场化程度不同, 潜力不同, 发展模式有差异。本文通过城乡关系、土地政策等理解集体经济的发展环境和作用发挥, 以这条脉络简化集体经济40年变迁的分析, 将40年的变迁过程分为四个阶段, 客观描述集体经济发展的不同形式和主要特征, 总结其发展的成功经验和教训。文章最后将对集体经济进行作用和功能定位, 提出集体经济自身发展的问题, 提出在新时代中国特色社会主义思想指导下进一步推动集体经济发展的若干建议。

一、改革开放以来集体经济的四个发展阶段

贯穿改革以来农村集体经济发展历史进程的基本线索有两条:一是党中央关于集体经济发展的文件, 二是集体经济不同时期的主体面貌和发展模式。首先要梳理1979—2018年的中央领导和中央有关部门的有关重要讲话和文件, 自上而下分析中央发展集体经济的政策和指示精神;其次要通过全国各地重要的集体经济发展探索案例进行自下而上的总结, 发现集体经济实现发展的动向。在这样的分析基础上, 同时结合国际国内的宏观经济形势, 改革开放40年的集体经济发展呈现出较为明显的四个变迁阶段。

表1 中国农村经济集体经济的阶段性变化

(一) 第一阶段, 1978—1984年

在这一阶段, 针对人民公社时期集体经济出现的问题, 党中央果断决策推行家庭联产承包责任制, 唤醒了广大农民的生产积极性, 农业生产效率大幅度提高, 粮食产量激增。农村家庭联产承包责任制得到迅速推广。到1983年底, 全国农村基本上实行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。到1984年, 中央将土地承包期规定为15年不变[2]。

双层经营是农村集体经济组织的经营体制。家庭经营在这一阶段是由农户承包集体所有的土地, 各家各户分别经营, 但是只是集体经济的基础形式, 换言之, 家庭经营也是集体经济的表现形式。这是与人民公社体制下集体经济形式的重要不同。与家庭经营同时存在的是集体经济组织从事的统一经营。村集体经济组织在生产队和生产大队的基础上继续存在, 实行统一经营, 但是, 并不主要进行农业生产, 而是转为为家庭经营的各家各户提供产前、产中和产后的各种服务。

这一阶段, 农村集体经济的特点, 主要是土地和生产性固定资产基本均分到户;只有部分村集体还保留少量机动地, 以及林地、园地、鱼塘等, 这些土地的发包可以成为村集体一部分收入的来源。双层经营体制中的统一经营, 恰恰就是依靠农户承包费、少量机动地和其它集体所有的资源, 来为农户提供服务。这一阶段确立了农村集体经济的基本模式, 即以家庭承包制为基础, 家庭经营和统一经营相结合的双层经营体制。家庭经营和统一经营皆为集体经济的表现形式, 统一经营的主要含义是为家庭经营提供服务。这一阶段确立的农村集体经济的基本模式主要指的是在集体经济组织内部, 统一经营和家庭经营的相互关系问题, 集体经济壮大的源泉被设定为承包农户向集体缴纳承包费, 以及运用机动地和其它资源为农户提供服务所得的利润。但是, 可想而知, 由于集体包含的农户数量有限, 农户缴纳的承包费和所需的农业服务的总量有限, 集体经济发展的空间极其有限。

社办企业是乡镇企业的雏形, 承接了改革开放的经营性集体资产。1983年, 社队企业总资产1 008亿元, 比1978年增长了104.5%, 年均增长15.5%, 高于全国社会总产值平均8%的增长速度。解决了部分农业剩余劳动力, 引发了第一波投资办企业的热潮[3]。

(二) 第二阶段, 1984—2001年

20世纪80年代中期以后, 我国国民经济结构从以农业为主体转向了以工业为主体。这意味着须由农业提供剩余才能启动和推进的工业化第一阶段已经结束, 经济结构已开始向工业化的中期阶段转变。但国家的宏观经济政策却依然停留在工业化初期阶段, 既没有为农业提供与工业平等发展的完善的政策支持, 更迟迟没有使工业反哺农业成为现实。结果, 农业的发展滞后导致集体经济发展空间受限, 陷于徘徊, 加上发展农村集体经济的政策不明确, 集体经济发展的问题日渐突出。

和第一阶段一样, 集体经济发展的制度基础是农村土地制度。1993年, 中共中央发布一号文件, 规定在原定的耕地承包期到期之后, 再延长30年不变, 开启第二轮农村土地承包。第二轮承包, 不仅仅是承包期限的延长, 还具有两个重要特点:一是强调“增人不增地, 减人不减地”, 基本杜绝了土地的调整;二是严格控制“机动地”。1997年8月, 中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》, 强调各地“原则上不应留‘机动地’”。上述两项规定意在堵住村集体通过土地发包获取不规范收入的做法, 但也客观上限制了村集体经济发展所需要的资源, 成为相当多的村集体陷入“空壳”的原因。

在这一阶段中, 带给集体经济发展亮色的是集体所有制的乡镇企业的发展, 也构成这一阶段集体经济发展的突出特征。乡镇企业得以发展受益于城乡关系的开放、生产要素市场的逐步市场化, 如土地使用、资金多渠道等集技术引进、人才和劳动力流动等方面的制度突破。乡镇企业快速发展离不开市场化的推进, 同时在该阶段后期亦受到国家政策的限制, 发展受到抑制。许多地区靠发展集体乡镇企业, 将企业收益用于村庄公共基础设施和福利事业, 并给承包农户提供服务。集体所有制的乡镇企业的收入来源不再依赖对集体所有的农地资源的利用和通过为农服务赚取利润, 而是运用集体建设用地自办或和城市外来资本合作兴办第二、第三产业。这一阶段, 乡镇企业获得了迅速发展。1984—1988年, 中国乡镇企业从606.5万个增加至1 888.16万个, 年均增加69.6%;职工人数由5 208.1万人增加到9 545.5万人;企业总产值从1 709.9亿元增加至6 495.66亿元, 年均增长44.9%[3]。乡镇企业开辟了集体经济发展的非农化和市场化路径。但到了1980年代中后期, 为防止经济过热, 遏制通货膨胀, 乡镇企业开始了治理整顿, 发展速度在1989年和1999年开始连续放缓。

乡镇企业的经营方式在发展初期采用由集体直接派出企业领导人进行经营, 后逐步采用承包制, 在1990年代中期开始乡镇企业产权制度改革, 集体企业绝大多数转为民营。集体企业改制之后, 借助乡镇企业获得集体收入的农村集体经济实力也迅速下降。

这一阶段的集体经济的兴衰发展与城乡关系上的城市发展导向和工业化导向密不可分, 是集体经济的土地财产权的“牺牲”成就了工业化和城镇化。首先, 在改革的动态调整中, 集体资产的重要资源是土地, 土地开发政策更偏向于城市, 高房价引导了农村各类生产要素向城市流动, 拥有稀缺资源的地区和与市场结合紧密的行业先富。1986年出台的《土地管理法》, 明确了“国家为了公共利益的需要, 可以依法对集体的土地实行征用”, 采取“城市土地国有、农村和城市郊区土地集体所有的”城乡土地分治, 促使国家经济快速发展、实现了高速工业化, 但是发展的背后是集体经济的土地低价被征收。1998年的《土地管理法》中更是提出:“任何单位个人进行建设, 需要使用土地时, 必须依法申请使用国有土地”。集体土地的土地财产权受到损害。集体经济的资产变相损失较大。

需要重点加以认识的是, 乡镇企业的迅猛发展是市场长期“供给”不足而导致的需求爆发的结果。“凡有产品即有销路”, 乡镇企业利用简单地生产设备和廉价的劳动力可以迅速满足消费者的低端需求。与国有企业相比, 集体经济的主体乡镇企业面临资金、资源短缺影响, 原材料、燃料、设备等未能列入国家计划, 发展生产只能采取“资金靠自筹、技术靠退休、设备靠换旧”的办法, 因此生产产品面临的风险较大。一旦面对宏观调控, 国企依赖政府和金融机构的优先支持更容易躲避风险, 农村集体经济的反应则较滞后。资金链断裂等原因迅速导致乡镇企业倒闭潮的出现, 加剧城乡发展差距。这一时期, 乡镇企业的两次衰退恰逢宏观调控和亚洲金融危机, 内部和外部的冲击加速了乡镇企业发展的退潮, 也影响了农村集体经济的发展。

(三) 第三阶段, 2001—2012年

2001年, 我国加入WTO, 农业集体经济与乡镇集体企业一方面面临更大的市场化竞争压力, 但也获得了进入全球化市场的重大机遇。乡镇企业和村办企业利用劳动密集型的优势, 借助低廉的劳动力价格优势和关税下调的机遇, 集体经济发展开始进入上升通道。同时, 国外先进的的管理制度和技术开始被农村集体经济组织所借鉴, 优质的企业得以生存并壮大, 大部分规模小、设备落后和职工素质相对低下的集体经济组织被淘汰, 集体经济抵御风险能力增强, 对集体经济的体制机制影响非常深远。2003年人均GDP已超过1 000美元, 农业占GDP比重已降至15%以内, 工农业产值比重已超过3∶1, 这些指标均达到或超过了工业反哺农业起步阶段的国际参照值, 中国初步具备了工业反哺农业的条件[3]。面对前一阶段城乡关系出现的严重问题和失衡态势, 有赖于不断增长的综合国力, 党和国家高层开始提出一系列关于乡村经济发展关系变化的新认识和新判断, 不断进步的理论指导实践不断发展。

党中央在发展战略上“两个趋向”的论断为新型城乡关系奠定基调, 政策强农惠农力度不断加大。2004年9月, 十六届四中全会提出:“纵观一些工业化国家发展的历程, 在工业化初始阶段, 农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后, 工业反哺农业、城市支持农村, 实现工业与农业、城市与农村的协调发展, 也是带有普遍性的趋向。两个趋向的提出预示着发展集体经济的潜在机遇。

国家在2006年开展新农村建设运动, 农业税费和“三提五统”被取消, 绝大部分没有集体乡镇企业, 也没有机动地可以获取承包费的集体经济组织失去了为农户提供生产服务的必要财力, 集体经济为农户提供生产服务的“统一经营”在多数村庄名存实亡。中央在推进集体经济中倡导举办农业服务业和举办乡镇企业这两种形式后, 于2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出, “统一经营要向发展农户联合与合作, 形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。毫无疑问, 这种统一经营与之前的集体统一经营开始有了质的区别。

2008年10月, 党的十七届三中全会提出了“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”, “发展集体经济、增强集体组织服务功能”。加上2007年出台的《物权法》等一系列法律、政策, 进一步推动了土地承包经营权的流转。各地有关政策中对包括村集体经济组织推动或组织流转达到一定规模的, 给予一定的奖励, 这一政策推动了以村为单位、以村两委为主导的土地流转合作社 (有些地方也叫土地股份合作社) 产生, 客观上加速了土地流转, 也为村集体经济组织带来部分收入。

这一阶段中, 城郊地区和城中村借助征地补偿, 壮大了集体经济实力。随着立法的完善和市场化补偿机制的完善和创新, 农民集体在土地补偿过程中的博弈性从弱到强, 特别是北上广深等地区开始整村拆迁甚至市场化运作物业经济和园区经济, 入股园区企业等方式, 为集体经济的保值增值提供了稳健安全的发展模式, 让集体村一方面“暴富”的同时有了可持续富裕的可能。在此阶段, 集体经济按照区域位置、地方政策和集体实施个体的不同, 乡镇集体企业和村级集体经济出现了新形势新变化新模式, 强集体强村强镇开始出现。城市化进程加速, 东部地区部分集体村经济实力大增, 但中西部因为资源等限制, 集体经济发展仍较为落后, 空心村、负资产村比例较多。

统筹城乡发展被作为国家战略, 新农村建设在全国范围展开。一方面, 政府继续通过集体土地的出让获得高溢价。在这一时期, 虽然地方政府通过合法低价征收集体土地进而出让土地, 但地方政府成为土地增值的主要获得者。1999—2009年, 国有土地出让收入成交价款与地方财政收入之比从0.092∶1提高到0.437∶1, 部分地区比例更高达0.6∶1, 形成了“土地财政”[4]。2008年金融危机暴发, 政府快速推出4万亿财政刺激计划, 实现了经济触底后的迅速回升, 但M2规模的大幅攀升提升了城市地产的价格, 加剧了集体经济的原出让土地资源损失程度。另一方面, 随着城镇化和工业化的高速推进, 地方用地量也大增, 地方政府的财力大增, 集体土地的价值开始被市场高度认可, 集体土地出让方与政府和土地开发商的博弈加大。北上广深等发达地区开始逐渐加大货币化和房屋补偿力度, 开始为农民建立社会保障制度, 解决就业, 甚至出现了股份合作、商业合作等补偿方式。这一阶段的后期, 各地补偿标准普遍大幅度提高, 但最根本的征地方式和城乡土地二元制度并未任何改变。当然, 现有的集体经济土地资源价值出现极大的提升, 土地资源成为集体经济发展的极为重要的资产, 为第四阶段的集体产权制度改革和集体资产发展奠定了物质基础。

(四) 第四阶段, 2012至今

这一阶段集体经济发展的突出特点是, 市场在资源配置中起决定性作用, 乡村振兴和扶贫攻坚协调推进, 政府直接参与的力度加大, 开始撬动更多资源投向农林。集体经济发展模式与市场经济发展以及城乡要素流动更加紧密相关, 集体经济组织产权制度更加明晰。

第一, 乡镇政府在集体经济发展中的影响开始增强。如北京市探索的镇级统筹发展模式, 由相关村组建镇级土地联营公司, 联合运作, 以镇级土地联营公司作为市场主体进行集体土地开发。通过制度设计, 保障镇域内各村土地发展权共享和收益平衡。“联营公司”为入市主体, 保证集体土地所有权不变, 民主决策、充分授权, 企业管理、规范运作。坚持“业态引领、用途引导、节约集约”原则, 综合制定了增值收益调节金征收使用管理办法, 实现多方共赢。借助“园区平台”, 通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力;通过招商引资发挥市场集聚效应, 通过“园区+集体所有制”承担经济发展主体的角色, 镇域政府的权力、设计、绩效三者空前地互为推动, 产生出新的活力[5]。这种统合治理模式渗入城乡建设的各个层面, 使得政府的能量和作用远远超出传统农村集体经济发展的角色定位。

第二, 农村集体经济土地开发试点范围扩大。国土部、住建部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》, 宣布将北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市纳入试点。这意味着政府开始分阶段地向农村集体经济转移土地红利, 为构建城乡统一的建设用地市场提供可复制的经验支撑。在此之前, 海淀区东升镇和大兴区集体经营性土地入市模式已经试点成功。理论基础源自北京市农村工作委员会印发的《北京市乡镇统筹利用集体产业用地试点民主决策程序及实施主体组建运行管理暂行办法》。试点实施主体由试点乡镇负责组建, 即由乡镇集体资产管理机构负责指导, 以相应的村经济合作社为团体成员, 组建乡镇土地股份联营专营公司, 经营管理集体产业用地。

第三, 集体经济发展具有了再起飞的理论和政策基础。当前集体经济分化严重, 东部地区特别是北上广深等一线城市的农村集体经济正进入一个由工业和农业融合阶段向现代服务业阶段转变的全新发展阶段, 农村劳动力也正处在由第一产业和第二产业向第三产业转变的快速时期, 特别是部分农民已转成居民, 产权意义上的农村集体经济内的股权所有者变成了居民, 表明发达地区的农村集体经济的发展进入了前所未有的阶段。

集体经济在改革开放的近40年中兴衰交替, 终于开始进入深度的市场化阶段。1992年7月, 邓小平指出农业的改革和发展会有两个飞跃, 第一个飞跃是废除人民公社, 实行家庭联产承包为主的责任制;第二个飞跃就是发展集体经济。社会主义经济以公有制为主体, 农业也一样, 最终要以公有制为主体。现今, 邓小平所提出的实现“第二次飞跃”的条件是否逐渐成熟, 集体经济的再起飞是否具备了现实可能性?这个问题由来已久, 在改革开放40年后回答这个问题不再突兀。2012年以来, 党中央在集体经济发展方面出台了若干政策, 农村集体经济有了再起飞的可能性。

提出三权分置思想, 并提出落实集体土地所有权, 这进一步巩固了集体经济发展的制度基础。三权分置思想下的土地流转实践也为集体经济发展提供了新的空间。2013年3月, 在十二届全国人大一次会议的江苏团会议上, 在听取相关汇报后指出, “改革开放从农村破题, 大包干是改革开放的先声。当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制, 但实践的结果是, ‘分’的积极性充分体现了, 但‘统’怎么适应市场经济、规模经济, 始终没有得到很好的解决”。“农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式。今后要着力解决农业比较效益低的问题, 真正使务农不完全依靠国家补贴也能致富”。这充分体现了“统”与“分”的辩证思想, 批评了农村集体经济发展存在的重“分”轻“统”的问题[6]。

2013年, 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》除赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转的权利外, 承包经营权可以抵押、担保, 并且允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2015年通过的《深化农村改革综合性实施方案》进一步提出“三权分置”的主张, 即落实集体所有权, 稳定农户承包权, 放活土地经营权。十八大报告提出:“壮大集体经济实力”;十八届三中全会也提出要“发展壮大集体经济”。

在2017年12月28日至29日召开的中央农村工作会议上指出, 要走中国特色社会主义的乡村振兴之路。这表明, 城乡关系已经出现新的变化。国家的经济实力和农村发展的已有基础, 使得党和国家都已经具备了提出实施乡村振兴战略的底气。集体经济作为乡村振兴的重要载体, 具备了重大发展的机遇。

2018年9月29日, 中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。要在坚持农村土地集体所有的前提下, 促使承包权和经营权分离, 形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点, 一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式, 发展壮大集体经济。

2018年11月26日, 审议《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》。提出要发展壮大村级集体经济, 提升党组织凝聚服务群众的能力。集体经济在经济功能之外的政治功能作用正受到前所未有的重视。中央政策对集体经济的支持逐渐加大, 发展集体经济的理论障碍基本得以排除。

各级政府、农民和市场化主体, 在该阶段创造了大量对全局改革具有重要借鉴和参考意义的集体经济发展的宝贵理论和实践经验, 但改革面临的阻力巨大, 集体经济发展中存在的问题仍然较多, 必须依靠党和国家的顶层规划设计推动。

二、集体经济发展中存在的问题

改革开放40年来, 特别是党的十八大以来中国集体经济发展取得了长足发展, 集体经济收入和规模发生了更加可喜变化, 农村居民的集体经济获得感不断提高。面对农村集体经济在部分地区取得重大成就的同时, 对集体经济在中西部多数村庄逐步弱化的事实, 我们也不容否认。有学者认为, 这是由于在历史上曾经受过挫折而自信不足, 在坚持发展集体经济实践中受现实困境的影响而定力不足。这主要是通过对村庄层面的发展变迁进行观察和概括的结果。但也应该说, 我们在多数时间里对于发展集体经济主要是有对其重要地位的明确, 但是并无具体发展上的指导。2012年以后, 对于发展农村集体经济才有了政策和财政扶持上的全面加强的局面。目前存在的问题主要有以下几个方面。

第一, 经营性收入偏低、区域间差异较大。大部分地区集体经济底子薄, 经营性收入少, 可持续发展困难, 缺乏可靠稳定的路径。国务院发展研究中心对全国2 749个行政村的调查和对一些地区的典型调查也印证了上述判断。村级集体可用资金的来源总体上可分为经营性收入和非经营性收入两个部分, 而经营性收入的多少是衡量村级集体经济经济实力强弱的主要标志。当前村级集体经济的收入来源基本局限于厂房、仓库、市场店面等物业的租赁收入以及土地等资源的发包收入, 只有很少的村有投资入股分红收益和直接的生产经营性收益。2 749个村庄的调查显示, 农村集体经济收入来源中, 村农业承包收入占到总收入的38.1%, 占比较大;厂房、土地及其他财产租赁费收入占到10.2%;财政性补贴收入也占村级收入的重要位置, 比例为16.4%;村办企业收入占到17%, 村级农林牧副渔业直接收入占比较少, 只有3.9%;集体留用的土地征用补偿费占到总收入的4.1%, 其余为8.4%[7]。一些实地调查和研究资料也表明, 即便是在集体经济收入比较高的苏南、浙江、广东、北京等地, 其收入来源主要靠城市化、工业化进程中集体土地的出租、出让或开发, 以及少量集体性资产或物业的出租, 真正直接的经营性、生产性的集体经济收入以及逐步减少。同时东部地区, 特别是一线城市的集体经济收入占比非常高, 2016年东部地区集体经济收入2.36万亿元, 占国内集体经济收入比高达76.1%3。仅北京地区集体经济收入高达6 063亿元4, 占全国的五分之一, 区域呈现强者更强, 弱者更弱的局面。

第二, 内生动力发展不足, 激励机制缺乏。通过对北京、河南和山西等地的村镇进行调研发现。因激励机制不足和集体资产资本使用用途管制严格, 村干部担心集体资产流失带来连带责任, 村干部求稳怕亏心理严重。许多村、镇存在大量沉睡资产, 但项目开发却趋于单一化。以某直辖市某区农村集体资产统计为例, 该区农村集体经济相关账户可利用资金达277亿元, 各村分布不均匀, 有的村资金高达20亿元, 部分村资金则极少。征地补偿款的应用比较狭窄, 仅147亿元进行了投资使用, 其中80亿元用于委托贷款;部分资金进行了创新性的使用, 如10亿元规模资金投资入股区内知名企业和某科技园使用。高达130亿元资金在账户上没有开发利用, 造成了资金浪费5。镇级政府为防止腐败, 对集体经济的存款进行强制代管理, 制定了严格的使用要求。这虽然减少了村级集体经济的乱支出风险, 亦导致村干部发展集体经济积极性不足。部分村集体干脆直接存在银行了事。同时, 集体经济资金的使用效率不高, 存在一哄而上、重复建设、面子工程现象。相对于资金的投入, 收入低于预期。应深入探索如何激励镇村干部发展集体经济的热情, 将集体资产效用最大化, 实现增值保值。

第三, 集体经济发展体制机制方面仍然存在问题。主要表现在:集体经济组织缺乏法律地位、集体经济组织成员权不明晰、集体经济组织治理结构不完善、集体经济组织缺乏稳定发展机制。具体的如:集体股份合作社无法办理工商登记, 无平等的法人主体地位, 不利于市场竞争和后续经营;集体经济组织法人财产权缺失, 集体经营性资产不能完全落实到股份合作社社名下;集体经济土地征收制度导致的“财富剪刀差”问题, 集体建设土地无法直接入市, 与国有土地不同价同权问题。虽然在部分发达地区, 镇域集体经济的发展给农村集体带来了一定的分红收入。但乡镇集体产权主体由于界定不清, 乡镇集体组织多数仍然政企不分、政社不分。乡镇、政府代行集体经济组织职能, 容易侵害广大农民的基本财产权益。

三、集体经济发展建议

部分发达地区特别是一线城市的镇域一级集体经济通过政府参与规划设计和开发, 建立起来一批产权较为清晰、管理较为现代、人才较为充足和产业较为明晰的集体“园区”和物业经济体, 具备了一定的可复制基础。分析这些可复制的镇域一级的集体经济发展园区成功的经验, 对比失败的村、镇两级集体经济发展失败的案例, 提出如下发展建议。

(一) 加快推进农村集体产权制度改革

研究制定农村集体经济组织法, 以法律推动集体成员确认、责任财产界定等重点难点问题;规范组织机构设置和运行制度、资产财务管理制度、法律责任制度、监管制度等。有序推进经营性资产股份合作制改革。在尊重农民意愿的前提下, 探索将农村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员的具体方式和途径。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序。不同的村镇资产按照不同资产属性进行不同改革。资源性资产要依法承包到户, 实行确权登记颁证, 由农户自主经营。拥有非资源性的经营性资产的农村集体经济组织, 主要分布在沿海发达地区和大中城市郊区, 而这类地区都正在快速城镇化。因此对这部分资产实行股份合作制改革, 将它们折股到户, 按股分红。

(二) 以经济性功能为基础拓展和培育集体经济的多种功能

注重集体经济的多种功能。一是政治功能, 他认为:“社队集体经济是农村社会主义经济的重要支柱, 只能加强, 不能消弱”。二是经济功能。“加强集体经济实力是坚持社会主义方向, 实现共同富裕的重要保证”。三是社会功能。认为集体经济是解决贫困问题的必由之路, 可以在广泛领域内帮助政府实施多项农村社会发展计划。四是文化功能。集体经济实力是农村精神文明的坚强后盾, 活跃农村文化生活的物质基础[8]。

对于如何发展集体经济实力, 首要的是从产业结构转型升级角度开始的。认为“集体经济组织正在由过去的单一农业型, 加快向非农产业的发展方向转变”, “大部分乡村继续搞好种养加工, 开发利用当地资源, 兴办集体林果业、养殖业, 进而搞深加工”。其次, 提出要实行农工商一体经营, 增强服务能力, 并随着集体经济实力的增强, 逐步扩展服务内容, 由单项向多项直到系列化服务发展。三是对于集体经济实力和“统”的功能发挥弱化的问题和状况, 从指导思想、产业结构、干部素质、政策扶持等方面进行了分析, 提出要建立扶持集体经济的政策体系。要加强领导, 通过组建乡镇经济委员会等方式, 增强乡村集体经济发展的机能。从财政、税收、贷款等方面加大对集体性质企业的扶持力度。

(三) 优化镇域和村集体经济合作模式, 完善治理和监督机制

随着农村城市化的进程的加快, 部分地区打破村域范围的界限, 开始以村村联合、镇村联合进行统筹开发。作为城市体系的一个组成部分, 农村治理体系长期服从于城市战略定位。村集体自主性发展受制于“顶层设计”。村干部独立发展村域集体经济的空间较小, 导致村级集体经济发展较为迟缓。镇域经济具有更健全的腐败监督机制、人才、较好的现代产业发展机会识别能力。由于农村集体土地不能直接开发, 镇一级集体经济组织在发展集体经济方面具有比单纯的村集体更得天独厚的优势。但镇级集体组织直接对村一级集体经济管理还缺乏明确的组织功能定位和法理性依据。因此首先必须理顺乡镇党委、政府、乡镇集体经济组织和农村集体经济组织四者之间的关系, 设计出一套完善的镇、村两级合作、分配和监督机制, 杜绝侵占, 进而发挥各自的优势, 提高集体经济的产出。

(四) 因地制宜, 不宜强行推进, 以稳健性产业发展为主

虽然部分集体经济村、乡镇依靠城市化的快速发展驱动形成的区域、政策、资金和人才等优势, 集体资产规模迅速发展, 但当前大多数不发达地区的农村集体经济资产主要靠政府拨付。截止2016年底, 集体没有经营收益或者经营收益在5万以下的村有41.8万个, 占总数的74.9%。同时, 集体经济的产权改革等制度进展不一, 为防止集体资产流失, 应逐渐推进政企分开和产权等制度改革, 按照不同发展阶段, 因地施策, 稳妥推进集体经济发展。农村集体经济可以定位为具有一定垄断性的半公共产品的提供者角色。在国资、外资和民企等竞争格局情况下, 采取差异化方式发展, 以稳健的住房租赁、土地租赁服务和产业园区平台经济服务住房需求人口和其他经济发展类型企业。经验路线以市场风险小、收益较稳为主。在发展经验不足的情况下, 尽量避免参与高度竞争性的领域和产业。